非政府组织
2020-05-03 03:46
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  非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译,英文缩写NGO。20世纪80年代以来,人们在各种场合越来越多地提及非政府组织(NGO)与非营利组织(NPO),把非政府组织与非营利组织看作在公共管理领域作用日益重要的新兴组织形式。

  2014年12月22日,全国人大常委会将审议境外非政府组织管理法草案。草案规定了境外非政府组织在中国境内设立代表机构和开展一次性临时活动的申请登记许可程序,还明确了违法行为的法律责任。

  非政府组织是一个多源的群体,在非政府组织基础上伴生着许多缩写词。它们包括:

  INGO——国际非政府组织(international NGO),例如CARE;

  BINGO——面向商业的非政府组织(business-orienTEDinternational NGO);

  RINGO——宗教非政府组织(religious international NGO),例如天主教救济服务;

  ENGO——环保非政府组织(environmental NGO),如Global 2000;

  GONGO——由政府运行的非政府组织(government-operated NGOs),它们由政府为了符合外缓要求而成立类似非政府组织组织;

  QUANGO——半自治非政府组织(quasi-autonomous non-governmental organisation),如W3C国际标准化组织,它们把自己定义为非政府组织,但它们是由147个国家政府标准机构构成的组织。

  非政府组织一词最初是在1945年6月26日在美国旧金山签署的签订的联合国宪章第71款使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中把非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时,这主要是指国际性的民间组织。

  在这之后的十多年里,非政府组织自身的活动以及它们同联合国的关系都处在较低的水平,没有多少实质性的发展。一直到1968年,在联合国经社理事会通过的1296号决议中,规定了联合国同非政府组织关系的法律框架。该决议肯定了非政府组织的范畴,同时允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构中获得咨询地位。自此以后,非政府组织的活动被有意识地、越来越广泛地引入了联合国体系的运作。

  在联合国经社理事会中,专门设有一个非政府组织委员会,负责审核批准接纳非政府组织,并且认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。非政府组织委员会有权要求在经社理事会注册的非政府组织提交书面陈述。获得经社理事会中咨询地位的非政府组织,有权以咨询者和观察者的身份出席经社理事会议并参加联合国的各种会议,并有权在会上作口头发言和书面发言,它们还可以应经社理事会的请求提供各种形式的咨询。

  联合国1296号决议规定,非政府组织如要在经社理事会中得到咨询地位,首先应致力于联合国经社理事会及其附属机构所关注的问题,如国际经济社会环境文化教育卫生保健科学技术人道主义人权,以及其他一些相关的问题。这些非政府组织的宗旨与使命,不得同联合国宪章的精神、宗旨以及原则相抵触。它们应支持联合国的工作,传播有关联合国所遵行原则的知识。在经社理事会享有咨询地位的非政府组织,必须要有一定的代表性和国际性,应具有代表其成员发言的权威。这个决议还规定,非政府组织如要在联合国注册,其组织成员必须以民主的方式参与组织活动,应有民主决策机制,应具有责任机制的安排和决策过程的透明度。这些非政府组织必须向联合国提交其预算和资金来源的资料,资金来源应公开,任何来自政府的资助都必须向经社理事会非政府组织委员会报告。该决议还鼓励各国同性质的组织组成国际性联盟,以便能更好地在联合国与非政府组织之间发挥一种纽带传送作用。除经社理事会外,联合国的公共信息部也制定了一套与非政府组织保持关系的规定,允许非政府组织在公共信息部享有咨询地位,侧重于发挥非政府组织在传播信息方面的作用。

  1996年,联合国经社理事会通过的1996/31号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定。1968年决议只承认国际性非政府组织,而1996年决议则进一步承认了在各国和各地区活动的非政府组织。允许各国和各地区的非政府组织以自己的名义独立地在经社理事会发表意见,而不必像以往那样必须通过在经社理事会里有咨询地位的国际非政府组织去间接地表达自己的主张。该决议要求非政府组织支持联合国的工作,加强了经社理事会非政府组织委员会的作用,并为非政府组织参加联合国组织的正式国际会议及会议准备阶段制定了规则。经社理事会在其1996年的297号决议中,决定提请联合国大会审议非政府组织全面参与联合国工作的问题。

  非政府组织围绕着联合国体系的各次国际会议所建立起来的联系机制,是从20世纪70年代初开始形成的。在联合国召开国际会议的同一时间和同一地点,举行同样议题的非政府组织国际论坛,是非政府组织参与和影响联合国决策的一种重要方式。与联合国的国际会议平行的非政府组织国际论坛,第一次是在1972年斯德哥尔摩人类环境大会期间召开的,以后成为惯例。如1992年里约热内卢的环境与发展大会,1994年开罗的人口与发展会议,1995年的哥本哈根社会发展会议,1995年北京的世界妇女大会,1996年伊斯坦布尔的联合国第二次人类住区大会等。

  自20世纪80年代以来,联合国体系内的各政府间国际组织也在进行组织和职能方面的调整,努力发展同非政府组织的联系和合作机制。在联合国体系内,有20多个政府间国际组织致力于各类发展事业,如世界银行、联合国开发计划署、国际开发协会、粮农组织、世界粮食署、联合国环境规划署、农业和发展国际基金、世界卫生组织、联合国儿童基金组织、联合国难民事务高级专员、另外还有一些较小的组织。这些组织的成员是各国政府,其活动受官方决策的支配。联合国体系内的这些组织,有的设有专门的部门处理与非政府组织有关的事务,如联合国教科文组织下设有非政府组织会议,世界银行设有非政府组织—银行委员会。还有一些联合国机构与特定的非政府组织有着经常性的密切联系。如在联合国难民事务高级专员与志愿机构国际委员会之间,在联合国人类居住中心与住区国际联盟之间,联合国环境规划署与环境联盟中心之间。世界卫生组织和联合国开发计划署也通过各种方式同非政府组织合作,联合国志愿者署在亚非拉的许多发展中发展中国家积极支持非政府组织和社区组织的组织建设。

  1980~2010年间,非政府组织一词在国际活动的各领域里得到日益广泛的使用。

  首先,非政府组织的本意只是指不是政府的组织,其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织。非政府组织不仅是指联合国体系所认定和接纳的民间组织,还包括其他各种民间组织,特别是在国际场所活动以及有较多国际联系的民间组织。截至2010年,有2000多个非政府组织在联合国经社理事会享有正式的咨询地位,有1500多个非政府组织同联合国的公共信息部建立了正式的工作联系。在2002年联合国在南非召开的世界可持续发展全球会议上,有3500多个非政府组织获得了与会的资格。除此之外,在各个国家、各个地区以及国际领域,还有数目众多的各种形式的非政府组织。单是国际性的非政府组织,2010年就有约40000余个。但是,这些被纳入统计的非政府组织,一般都是具有合法地位的、有公开的组织章程以及透明的财务管理的民间组织。诸如非法的组织或者地下的黑社会组织等都不属于非政府组织。宗教组织和政党通常也不被看作是非政府组织。

  其次,非政府组织虽然可以在一定程度上表示民意,但它们在民意代表方面有很多局限性。非政府组织是民间社会的组织,其公开宣称的使命和价值观,可以是公益性的,或者是服务于特定的人群。但在现实生活中,非政府组织能否真正代表民意,以及在多大程序上能成为民意的代表,是很不确定的。如果一个非政府组织是由其成员实行民主管理的,那么充其量,该组织只具有代表其组织成员的利益和愿望的授权。由于很多非政府组织并没有健全的民主管理,个别领导人往往能对其起支配作用,况且政府、资本等各种力量是一些非政府组织建立和维持的主要推动力,所以,尽管非政府组织的确可以反映某种来自民间的呼声,但对其是否反映某种真实的民意以及在多大程度和范围反映民意,却是要作具体而深入的分析和判断的。

  非政府组织(NGO)这一概念主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。它是现代社会结构分化的产物,是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。

  对于广大发展中国家来说,各种民间的或半官方性质的社团组织正在蓬勃发展。但由于这些国家特殊的发展路径,其社团组织在特征、功能等方面与发达国家的非政府组织之间也存在很大差异。

  非政府组织一词来自国外。据考证这一词汇最早出现在1945年联合国成立时的一份重要文件里,

  从字面上看,非政府组织一词指的是除政府之外的其他社会组织,但由于约定俗成,这一概念中并不包括企业等营利性的社会组织,不包括家庭等亲缘性的社会组织,也不包括政党、教会等政治性、宗教性的社会组织。相对于企业、家庭、政党和教会等社会组织来说,非政府组织往往更具有公共性、民主性、开放性和社会价值导向。所以严格说来,非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。

  联合国是最早使用非政府组织一词并赋予它积极的制度性含义和参与国际公共决策的特殊地位的机构。在联合国的官方网站上,对非政府组织给出了如下定义:非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。非政府组织面向任务,由兴趣相同的人们推动,它们提供各种各样的服务和发挥人道主义的作用,向政府反映公民关心的问题,监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与;它们提供分析和专门知识,充当早期预警机制,帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的,它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务不同而有所差异。

  世界银行长期以来高度重视与非政府组织的合作,设有“NGO与公民社会部”,多年来出版了大量有关NGO和公民社会的研究报告,如《世界银行的合作伙伴—非政府组织》(1900年)、《共同工作—世界银行是公民社会的合作伙伴》(2000)等。世界银行对公民社会的定义如下:世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间,其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。世界银行认为:民间思想库等政策研究机构、工会、媒体、非官方机构、草根组织、社区基层组织、宗教联合会,以及其他各种类型具有积极的社会影响力的组织,也都构成公民社会。

  著名学者莱斯特·萨拉蒙认为:非营利组织或非政府组织是具有如下共同特征的社会组织:①组织性,即有一定的制度和结构;②民间性,即独立于国家和政府体系之外;③非营利性,即不以营利为目的,不分红;④自治性,即能够自主决策和自主活动;⑤志愿性,即组织的成员并非受某种外在强制,而是秉持志愿精神自愿组成,其活动经费也来自志愿捐赠。

  上述三种定义是众多关于非政府组织的定义中较有代表性和影响力的,它们实际上分别从功能、构成和属性三个不同角度来把握和定义非政府组织。

  非政府组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织,这些组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面,其形式规模功能千差万别,但一般都具有非政府性、非营利性公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性。具体来说:非政府性指的是这些社会组织独立于政府机关及其附属机构之外,不是由政府出资成立,不具有自上而下的官僚体制,不具备排他性的垄断权力;非营利性强调这些社会组织不是营利性的企业,它们不以营利为目的,不具有利润分红等营利机制,组织资产不得以任何形式为私人所占有;公益性或共益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会,它们往往以各种形式吸纳社会公益或共益资源,对公信力社会资本有更强的依赖性,提供的是社会所需要的各种形式的公共产品或服务,并形成一定的公共空间;志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系,而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的博爱精神,各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。

  他们主要的目的是设计和实现与发展相关的项目。一种常用的分类是把它分为“面向救助”和“面向发展”的组织。如果按它们的服务重点又可以分为服务传送型和服务参与型。还可以根据它们是否带宗教性质和长期性来分类,也可以按照它们更多地面向公众或私人来分类。运作型非政府组织可以是基于团体的、国家的或者国际的。

  它们的主要目的是捍卫和促进某一目标。与运作型计划管理形成对比,这些组织典型是尝试通过游说、宣传品和积极进取的活动唤醒人们的意识,让人们了解更多进而接受他们。

  萨拉蒙和安海尔在综合比较研究的基础上,提出了非政府组织所具备的五个特征:组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。政治学者王绍光在此基础上又提出了第六个特征,即公益性。其中公益性和非营利性是区分非政府组织与利益集团的最重要区别。

  与追求专属于本集团的、其利益具有强烈排他性的利益集团不同的是,非政府组织从事的是社会公益事业

  提供的是公共物品,其涉及的领域也相当广泛,包括环境保护社会救济医疗卫生教育文化等领域。

  说非政府组织具有民间性和自治性,只是意味着这种组织在体制上独立于政府,它们不属于政府建制的一部分,也不直接受制于政府权威,但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系。事实上,同利益集团一样,非政府组织也时常介入政治,力图影响政府有关政策,只不过它们通过政治参与传达给政府的政策意愿的性质具有某种公益性罢了。由于非政府组织自身的非营利性特征,其活动的资金来源若仅仅依靠志愿者的主动捐助是远远不够的,而且这些组织本身的资金动员能力相当有限,而政府在动员资金方面的特殊优势使得它称为各种非政府组织财力上的主要依靠对象。

  非政府组织为了动员政府和各种社会力量对其所从事的公益事业的财力和道义上的支持,往往通过各种途径影响政府公职人员的决策意向和社会舆论,包括媒体宣传、组织集会罢工、游行、示威等等。其中有些非政府组织和利益集团一样也进行院外游说活动,但他们在院外活动的影响力与那些以财团为后盾的利益集团不可同日而语,因而非政府组织常常采取的策略是:通过影响社会舆论来向政府施压,从而获得政府的财力上或政策上的支持。

  非政府组织作为非营利性部门,它不是政府部门或其附属机构,而是非政府性的组织。非政府组织的这一特性,使得它能够独立于政府之外自主为社会服务,同时,还能够在一定程度上为社会提供公共产品与公共服务,同政府平行存在与市场进行公开、公平、平等的竞争。从而克服因政府垄断经营和管理公共产品的体制所带来的公共产品的高成本现象,这也是发展非政府组织的基本理由之一。非政府组织的非政府属性,使它的发展还能进一步推动社会民主的发展,为建立社会民主与法制提供动力因素。

  非政府组织活动是一种团体性的活动,它不是分散的个人行为。因此,非政府组织消除了个人行为的单打独斗的缺陷,为其组织的发展和为社会公众作一些有益的活动奠定了基础。同时,非政府组织的组织性,为规范非政府组织的行为提供了客观依据。因为是组织性的活动,其活动目标与活动范围都是引人注目的,这就客观上形成了社会、法律对非政府组织的有效监督。

  非政府组织一个显著的特征是,不以营利为目的的行为活动的公益性。这种公益性不仅对政府失灵与市场失灵是一个补充,而且,它们能够为社会尽最大的可能提供一些社会所有公众都可以使用的公共产品。

  非政府组织还是一个自治性组织,它的行为是在法律和公共制度约束规范基础上产生的,因而,其自治性程度非常高。由于它们所做的公益事业是在志愿基础上产生的,所以它们不像其他的社会私人组织和政府组织那样具有很大的被动性,这种自主、自愿、自律的主观意愿使非政府组织自身有了很高的自治性。

  非政府组织不参与政治活动,它属于一种中介性组织。因此,非政治性是非政府组织的一个基本特点。非政府组织的非政治性,使得它们有了非常宽松的环境创造性地为社会提供公益活动和公共产品。

  非政府组织既是非政治性的,同时也是非宗教性的。它与那些宗教活动不同,宗教活动是一种信仰,但不一定为社会来志愿提供有益的公共产品,而非政府组织没有自己的宗教信仰,却专门为社会提供公共产品与公共服务。

  20世纪70年代以来,非政府组织日益广泛地参与国际事务,它们在联合国体系内外的作用和影响不断增大,在各个领域里也得到了不同程度的承认。

  1997年9月初,联合国秘书长安南在向第52届联合国大会提交的工作报告中,列举和阐述了影响当前全球发展的八大因素,其中的第五大因素即是:跨国性的民间社会组织的迅速发展,非政府组织的作用越来越大。在其之前的四大因素依次是:冷战结束后全球政治经济格局的重组;世界经济的全球化;信息技术革命;生态环境的保护。非政府组织在国际事务中所发挥的作用和影响是多方面的,主要体现在:

  (一)从事咨询和信息活动。联合国吸收非政府组织参与其活动并建立起制度性的联系机制时,首先考虑的是发挥非政府组织在咨询和信息处理方面的作用。像经社理事会和公共信息部对非政府组织参与所作的安排,也是着眼于既能发挥非政府组织的咨询与信息处理的作用,又能限制它们在其他方面的影响。在联合国的会议场所、特别是会议的准备过程中,各国政府可以从非政府组织那里,得到有关特定专业领域的、技术的、法律的以及政治等方面的专门知识。

  (二)对政府和政府间国际组织的行为进行监督。非政府组织可以对政府间国际组织的条约、承诺、计划和项目的落实进行监督,还可以通过促进各政府间国际机构所通过的决议和条约的实施,促使各国政府遵守其在国际上所作承诺,积极地行使监督职能。

  (三)参与执行国际组织的项目,协助政府间国际组织提供特定的产品与服务。近十多年来,联合国各机构一直在鼓励非政府组织参与各发展项目的实施。联合国体系通过分包合同等方式,将操作性的责任转移到非政府组织身上,非政府组织通过缔结协议和签订合同的方式承担提供特定产品和服务的工作。

  (四)影响政府间国际组织的决策过程。二战以后至今,在全球发展决策过程中起决定性作用的,一直是政府间国际组织,特别是联合国体系内的各组织。以往,非政府组织在联合国体系中的主要作用是促进决议和条约的实施。而近十多年来,非政府组织不再仅满足于在联合国体系中提供信息和服务,而是试图对决策过程施加影响。它们积极争取参与决策的制定,对国际决策过程产生着越来越大的影响。进入20世纪90年代后,联合国体系在确立议程、制定政策、以及执行政策等方面越来越多地吸收非政府组织参与。

  (五)在不同的利益冲突角色之间促成协调和妥协。在许多国际事务中,当事各国政府往往由于经济的、政治的、文化的以及意识形态等方面的原因而争执不下,互不相让,有时甚至兵戎相见。在这样的场合,非政府组织可以利用其民间的身份,在当事国政府之间进行斡旋,缓和紧张气氛,促进相互沟通与理解,打破僵局,推动问题的解决。

  总起来说,联合国体系与非政府组织两方面相互吸引、相互支持,已形成了较密切的合作关系。从联合国方面看,它试图通过与非政府组织的合作去实现其在各个领域里的目标。非政府组织则通过联合国体系争取有较多的发言权,力求对国际上的重大决策有较大的影响力,同时谋求从联合国体系中获得尽可能多的资助。但是,总起来看,非政府组织仍处于现存国际体制的边缘,对重大决策的影响是有限的。

  在可以预见的将来,政府仍将是全球治理体制的主要角色。尽管如此,非政府组织的兴起打破了长期以来一直由政府独占国际治理领域的局面。为了使全球发展和全球治理体制的变革能够朝着健康的方向演变,有必要重视对非政府组织及其在全球治理体制中所引发的各种关系的研究。

  进入20世纪90年代以来,发展中国家从事多项管理与发展的非政府组织相当活跃,据估计,20世纪80年代初,发展中国家在非政府组织服务的人数约有1亿人,其中6000万在亚洲, 2500万在拉丁美洲, 1200万在非洲。而1993年据联合国开发计划署在《人文发展报告》中估计, 20世纪90年代初发展中国家非政府机构服务的对象已达到2. 5亿人。

  NGO主要有两种管理模式:分散式管理(diversity management)和参与式管理(participatory management)。分散式管理处理一个组织内的不同文化。跨文化问题在北方NGO从事南方发展活动时普遍存在。来自发达国家的人员在贫困国家中面临着完全不同的处事方式。参与式管理在NGO是很典型的。它与学习机构有着千丝万缕的关系:所有组织的成员都被视为知识和技术的源泉。为了发展组织,个人必须学习并向决策制定过程作出贡献。

  在美国对非政府组织的类型划分中,以约翰-霍布金斯大学非营利机构比较研究中心的划分较有代表性。该研究中心遵循着以下原则设计了一个分类体系:一是尽量与各国非政府组织的实际情况相结合,二是尽量靠近联合国国际标准产业分类体系(ISIC)。该分类体系把非政府组织划分为12个大类、24个小类,包括:(1)文化与休闲:文化与艺术;休闲;服务性俱乐部。(2)教育与科学研究:中小学教育;高等教育;其他教育;研究。(3)卫生:医院与康复;诊断;精神卫生与危机防范;其他保健服务。(4)社会服务:社会服务;紧急情况救助;社会救济。(5)环境:环境保护;动物保护。(6)发展与住房:经济、社会、社区发展;住房;就业与职业培训。(7)法律、推进与政治:民权与推进组织;治安与法律服务;政治组织。(8)慈善中介与志愿行为鼓动。(9)国际性活动。(10)宗教活动和组织。(11)商会、专业协会、工会。(12)其他。

  日本对非政府组织的分类有着自己的特色。首先,如同美国对三大部门的划分一样,日本也将所有的社会组织划分为三大类别:公共组织;非营利组织;营利组织。对于非营利组织,又从不同的角度对其进行类型划分。按组织目的,将非营利组织分为三类:①社会性非营利组织。包括协会、合作社型组织;福利型组织;教育、研究、文化组织;②居民志趣一致的非营利组织。包括住民型组织(街道委员会、老人俱乐部等);志趣一致型组织(同窗会、文化沙龙等)。③产业后援性非营利组织。包括经济团体型组织;产业后援外围团体型组织;官民混合产业组织。

  事业单位是我国在特定历史条件下形成的一类社会组织,是一种有别于党政群机关及企业,受国家管理,具备独立法人资格,多以服务的方式进行专业性生产劳动,创造出精神和物质产品服务于社会,在追求社会效益的同时也谋求合法的经济效益,所需经费靠财政全额拨款或差额拨款或自行解决的实体单位。

  社区管理型组织是随着我国改革的深化和政府职能的转变而发展起来的一种非政府组织。社区管理型组织坚持社区服务社会化的原则,在职能上承担了政府转移出来的部分职能;在性质上具有明显的社会性、福利性和保障性的特征.

  社会团体是指人们为着一定的目的,通过结社成立的各种社会组织的总称。社会团体是社会进步尤其是社会生活民主化的产物,在社会系统中的诸多社团组织中,因阶级属性、阶层利益、行为倾向、社会职能、成员成分以及职业分工和年龄构成等方面的差别,决定了社团类型的多样性。从其履行社会职能的角度,可将我国目前的社会团体大致划分为三种类型:①政治性团体。②经济性团体。③文化性团体。

  民办非企业单位是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。这种机构由于是由民间主办的,少有或没有政府的财政支持,为了维持自身的运转,它们在开展活动时必需向服务对象收取一定的费用,但其收入余额不能在组织成员与理事会之间进行分配,这种有偿服务与企业所追求的利润最大化是有着本质区别的。

  随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展,整个社会越来越趋向多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里,非政府组织的活动尤为活跃和集中,它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用,推动了社会进步。

  在中国的环境保护领域里,活跃着一大批形形色色的非政府组织。其中较为著名的包括:自然之友、北京地球村、绿色家园志愿者、中国小动物保护协会、中华环保基金会、北京环保基金会、中国野生动物保护协会、北京野生动物保护协会、中国绿化基金会、中国环保产业学会、北京环保产业协会、中国植物学会、中国自然资源学会、中国环境科学学会、大学生绿色营和绿色大学生论坛、清华大学绿色协会、北京大学绿色生命协会、北京林业大学山诺会、上海市青少年环境爱好者协会、污染受害者法律帮助中心等等。

  由这些组织开展的环境保护活动,为改革开放以来的中国社会提供了政府和企业所难以提供的许多公共物品,推动了中国环境保护运动的发展。归纳起来包括以下八个方面:

  1). 环境意识的普及、教育、宣传活动。许多非政府组织都在积极地开展这方面的活动,其内容包括开展各种形式的环保倡议活动和实践活动,举办包括电视讲座在内的各种讲座、培训、演讲等环境意识教育活动,举办各种形式的研讨会、经验交流会、座谈会等。

  2). 推动和促进环境保护领域的公众参与活动。在全国的许多城市,特别是北京,公众参与环境保护作为政府和非政府组织合作的一个重要机制正在得到积极的培育。北京市环保局宣教中心在这方面起到了先驱者的作用,他们早在1997年就开始着手研究并积极推动环境保护领域的公众参与机制的建立。

  3). 对环境保护的资助活动。主要由一批热心自然资源和环境保护的国际或海外的NGO和资助机构,以及中国有关环境保护的基金会等非政府组织参与这方面的活动,包括为有关自然资源和环境保护的活动提供资金、设备、技术等方面的资助或援助。

  4). 有关自然资源和环境保护的项目活动。很多非政府组织都在开展各种形式的项目,包括野生动物等生物多样性保护,自然生态的维持和保护,植树绿化,水质净化,大气污染的控制和处理,沙漠化防治,黄河上游水土流失问题的治理,社区环境保护,垃圾分类,资源再利用等等。

  5). 有关环境保护科学和技术的研究、开发及其普及活动。主要是由一批与环境保护有关的学会、研究会等非政府组织在开展这方面的活动。它们集中了一大批国内相关学术领域的权威和精英,通过开展相关学科和技术的研究及其开发、应用,积极推动中国环境保护科学和技术的发展。

  6). 有关环境保护产品的生产和推广以及业界联合等活动。主要是由一批活跃在环境保护领域的商会、行业组织等经济团体开展这方面的活动,包括促进环保产品的研制、生产、流通、消费等活动。

  7). 有关对环境污染受害者的援助活动。随着环境污染问题的发展,污染受害者开始作为一个特殊的受到社会的关注。有关的非政府组织通过开展法律咨询等活动对污染受害者提供各种形式的援助。

  8). 环境保护的国际交流活动。绝大多数环境保护非政府组织都在以各种形式开展国际交流活动,一方面积极争取从国际社会获得有关的信息、资金、设备、技术等支持,另一方面通过召开或参加有关国际会议或座谈会、派出人员参与有关培训、接待来访和互访等活动,加强环境保护方面的国际交流。

  和环境保护领域一样,在中国的扶贫开发领域里,也活跃着一批非政府组织。其中较为著名的包括:中国扶贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会中国计划生育协会中国青少年发展基金会中华慈善总会、农家女实用技能培训学校、爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、四川农村发展组织等等。

  由这些非政府组织所开展的活动,为改革开放以来经济迅猛发展的中国社会提供了一种特殊的公共物品——扶贫。其中包括生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、救助贫困母亲、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等。通过提供这类公共物品,中国非政府组织在广大内陆地区开展了一系列卓有成效的活动,为从根本上消除贫困作出了积极的贡献。这些作用概括起来主要表现在八个方面:

  1). 通过直接提供包括资金、物资等经济资源,以强制投入的方式打破贫困所固有的恶性循环,从量和质两个方面改变贫困人口的生活状态。

  2). 通过开展项目,特别是伴随项目开展的各种形式的培训,将大量有用的信息和技术技能传授给受益人,使他们通过参加学习和直接应用,努力掌握这些技术技能,从手段和方式上改变贫困人口的生活状态。

  3). 通过开展项目,特别是包括小额信贷等扶贫项目,在投入资源的同时,启动受益人的责任心和积极性,并引导当地建立起有约束功能的信用链及其关系制度,主要从社会资本和生产制度上改变贫困人口的生活状态。

  4). 在长期开展项目的过程中,非政府组织的工作人员逐步积累经验和知识、技能,成为各个扶贫领域的专家,他们比各级政府的工作人员更熟悉业务,同时也更深入基层,能够更直接和有效地针对不同地区、不同人群、不同贫困层的不同问题开展具体的、有针对性的扶贫活动。

  5). 协助并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策,一方面作为政府实施扶贫工程的具体执行人,发挥其专业性和深入基层的优势,更好地落实扶贫政策;另一方面作为中央政府和地方各级政府之间的中介,协调有关政策并监督其实施,确保扶贫政策的落实。

  6). 作为企业和发达地区对贫困地区救助、支援的中介机构和专业机构,一方面更多地动员社会资金用于消除贫困的活动,特别是动员企业开展社会慈善活动;另一方面通过实际操作各种项目确保各项慈善款项和慈善资金能够落实到消除贫困的各项活动中去,并切实起到扶贫开发的作用。

  7). 作为国际社会各种力量救助、支援中国贫困地区的中介机构和当地“草根”组织,一方面积极吸收更多的国际社会和海外资源用于中国的扶贫开发事业,另一方面协助国际非政府组织和海外非政府组织在华开展各种扶贫开发项目,同时也作为国际社会救助中国贫困地区的中介组织发挥作用,执行监督或落实有关项目。

  8). 通过在扶贫开发领域开展的活动,一方面不断进行自身的能力建设,提高适应市场经济的应变能力和专业水平,另一方面逐步扩大非政府组织的影响及其力量,促进中国非营利部门的形成和发展。

  从国际的角度看,需要回答的问题是中国是否应积极介入国际领域里的非政府组织活动。我们已经看到,非政府组织现已成为全球治理体制中的一个重要性日益增强的新兴角色,在联合国体系各机构的活动中,非政府组织已经有了正式的法定地位,能够在不同程度上参与和影响一些重大的国际决策。在其他许多国际活动中,非政府组织也以积极的姿态参与其中。除了政府与企业之外,非政府组织也是一国综合国力的重要代表。一般来说,发达国家非政府组织的组织健全,实力雄厚,规模大,活动能力强。非政府组织全球体系中的决策过程、权力安排、资金和信息的流向、参与国际活动的机会等,目前基本上都是由发达国家非政府组织控制的。中国作为一个综合国力日益增强、国际地位不断上升的国家,势必应考虑中国非政府组织的国际参与问题。非政府组织的国际活动,为中华民族的意愿表现和利益实现可能也提供了一个具有潜在重大影响力的场所。

  2014年12月22日,新华社报道称,全国人大常委会将审议境外非政府组织管理法草案。草案规定了境外非政府组织在中国境内设立代表机构和开展一次性临时活动的申请登记许可程序,还明确了违法行为的法律责任。

  在1945年6月签署的联合国宪章的第71条中有如下的记述:联合国授权经社理事会“为那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。

  1995年北京世妇会的召开对于非政府组织这一概念在中国的传播具有里程碑作用,期间媒体大量报道并使用“非政府组织”一词,开始出版相应书籍,出现了一批自称为“NGO”的草根组织,官方文件中也陆续出现“非政府组织”和“民间组织”等用语。1998年民政部正式成立“民间组织管理局”,开始对非政府组织进行统一管理。

  这里的“公共组织”是相对于非公共组织而言的。关于公共组织所具有的公共性、民主性和社会价值导向,参见罗伯特·B.登哈特(公共组织理论》,扶松茂等译,中国人民大学出版社,2X()3,第3版,第221一222页。本文作者在多篇文章中也将非政府组织解释为“非政府公共部门”。参见王名(中国非政府公共部门》(上),《中国行政管理》2001年第5期;王名:《中国非政府公共部门》(下),《中国行政管理》2001年第6期;王名:《中国非政府公共部门》,清华大学出版社,2004。

  WorldBank,WorkingTogether,The肠rldBank,sPa比nesrhPi,ithC动11Soc记ly.

  Salamon,Lester,Global Civil Seciety:Dimensions of Nonprofit Sector(Vol.2),S.Wojciech Sokolowski and Associates ed.Kumarian Press,2004,pp.9-10.

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